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全球首部加密資產市場法規MiCA - - 歐盟最新監管規範之里程碑

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科技產業資訊室 - 陳家駿 發表於 2022年8月16日
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圖、全球首部加密資產市場法規MiCA - - 歐盟最新監管規範之里程碑
 
虛擬貨幣自比特幣在2009年推出,迄今已有1萬8千多種不同類型加密貨幣,其係分散式且非由政府中央機構發行監管,因此這幾年雖大放異彩夯到不行,但其間也歷經價格起伏迭宕,使得不少加密貨幣變成法外之民,一再引發震撼幣圈的事件。像全球第三大演算法穩定幣(algorithmic stablecoin) TerraUST與其演算法對應幣Luna,於2022年5月發生史詩級之暴跌99.9%幾近崩盤!導致整個加密行業損失數300億美元,引起各國金管機構之關注。
 
Luna幣過後沒多久,幣圈8月初又接連爆出令人震驚的事:美國證券交易委員會(SEC)起訴一家聲稱係去中心化智能合約平台Forsage,指控其係教科書式之金字塔型龐式騙局,該加密貨幣涉嫌詐欺違法吸金超過3億美元;一家區塊鏈新創公司Nomad宣布,其區塊鏈連接平台(用戶可透過其跨鏈橋平台將代幣在不同區塊鏈間轉移)遭駭客入侵,損失包含以太幣及穩定幣1.9億美元;而市值第五大的加密貨幣Solana,也遭駭客之供應鏈攻擊,超過八千個連網的熱錢包遭駭,受害價值超過數百萬美元。
 
值此加密資產多事之秋,歐盟於2022年6月30日,石破天驚地敲定加密貨幣行業之改革協議,由歐盟委員會、歐盟立法委員和成員國代表,針對一項「加密資產市場」(MiCA: Markets in Crypto-Assets)監管規範聯手敲定協議版本,成為全球第一部管制加密資產的法規,日後一旦經歐盟理事會和歐洲議會批准,即將正式生效。
 
歐盟加密資產監管協議 -- MiCA
MiCA提案是迄今最具實質性之加密資產監管框架,共長達168頁,目的在針對歐盟目前不受監管的加密資產、市場和服務提供商提出法律框架,並為成員國提供單一許可制度(single licensing regime)服務。這部具里程碑意義的MiCA法規,為歐盟首次針對數位資產建立全面監管機制,這對於當前像是「狂野西部」般不受規範的加密時代(Wild West days of crypto),制定明確規則以建立市場秩序,為加密資產提供法律之確定性,並確保消費者和投資者的權益。
 
MiCA之制定背景
繼2017年比特幣牛市之後,公眾對加密貨幣的投資激增,導致歐洲監管機構於2018年初就開始注意到不受監管的虛擬資產,可能對投資大眾和市場構成重大危險,包括洗錢和恐怖主義融資風險,遂開始研究。旋即發布歐盟金融科技行動計劃(FinTech Action Plan),授權歐洲銀行管理局(EBA: European Banking Authority,下稱銀管局)和歐洲證券和市場管理局(ESMA: European Securities and Markets Authority,下稱證管局),審閱既有之歐盟金融服務監管框架,是否對加密資產具可適用性,隨即發現多數加密資產超出歐盟既有管制範圍不受約束。因此,歐洲監管機構開始計畫制定新的加密資產監管框架。
 
MiCA歐盟數位金融整體計劃之一部分
歐盟委員會在2020年9月,規劃一項新穎廣泛的「數位金融整體計劃」(Digital Finance Package),目的在確保提高歐洲金融科技與競爭力,讓消費者獲得更多創新產品,同時降低風險並確保歐洲經濟穩定。而其中重要的一部分,就是提出關於加密資產之全新提案MiCA,擬簡化歐盟分散式帳本技術(DLT: distributed ledger technology)和虛擬資產之監管,協調歐洲各種加密代幣之發行和交易。
 
因此MiCA並非單一法規,而是數位金融整體計畫中的一支,該計劃除了MiCA外,還包括數位金融策略、數位營運彈性法案(DORA: Digital Operational Resilience Act) - - 涵蓋加密資產服務提供者,及關於使用DLT試點制度提案。該整體計劃係為彌合當前歐盟法律框架之差距,確保不致對新的數位金融工具構成使用障礙,同時讓金融技術高度創新產業,落入歐盟之金融監管和風險管理範圍,以促進市場安全與成熟運作。
 
理事會於2021年11月下旬通過關於MiCA的談判,立法合縱連橫於2022年3月開始,最終於6月30日達成一致協議。MiCA無疑將改變歐洲數位資產之面貌,其對業界嚴格的合規要求,將對加密市場利基帶來挑戰。
 
MiCA監管目標、對象和加密資產服務
依MiCA協議,歐盟將加密資產、加密資產發行人(crypto-assets issuers)和加密資產服務提供者(CASP: crypto asset service providers)納入監管 [1]。歐洲證管局和銀管局將負責監管加密資產市場,共有4個廣泛的監管目標:
  • 為現有歐盟金融服務立法所未涵蓋之加密資產,提供法律確定性
  • 在歐盟層面為CASP和發行人,建立統一規範
  • 取代現有之成員國內法框架,及現有歐盟金融立法未涵蓋之加密資產納入
  • 為穩定幣制定具體規範,包括電子貨幣(e-money)
 
CASP被要求維護各種對投資者之保護,監管機構亦將密切關注市場操縱和內線交易。MiCA將CASP定義為「任何業務係專業地向第三方提供加密資產服務者」。
而加密資產服務,則指下列任何與加密資產相關之服務和活動:
  1. 代表第三方保管和管理加密資產;
  2. 加密資產交易平台的運營;
  3. 將加密資產兌換為法幣(legal tender)之法定貨幣(fiat currency);
  4. 用加密資產交換其他加密資產;
  5. 代表第三方執行加密資產訂單;
  6.  投放加密資產;
  7. 代表第三方接收和傳輸加密資產訂單;
  8. 提供有關加密資產的建議。
MiCA監管下CASP之監護責任
各成員國之主管當局亦須監督CASP,使其符合MiCA規定。針對擁有超過1500萬名活躍用戶的CASP,將被歸類為「重大CASP」而需持續監督,而當市場完整性、投資者保護或金融穩定受到威脅時,歐洲證管局擁有「干預權」(intervention power),來禁止或限制CASP提供加密資產之服務。[2]。為客戶持有加密資產之交易所或錢包託管提供商(custodian wallet providers),如發生其本可防止之駭客攻擊或操作之失敗,對客戶造成的損害負責。根據MiCA,CASP需獲得核准才能在歐盟內運營。對於最大的CASP,各會員國當局也將定期向歐洲證管局傳送相關資訊。
 
MiCA監管哪些加密資產
加密資產指用分散式帳本技術或類似技術以電子方式傳輸和存儲的價值或權利的數位表示。加密貨幣通常有比特幣(Bitcoin)、以太幣(Ethereum)和山寨幣(altcoins指比特幣以外的所有加密貨幣)等類型之Coins,和存在於既定平台區塊鏈中可編程資產代幣(tokens),包括基於挖礦加密貨幣(mining-based cryptocurrencies)、穩定幣(stablecoins)、證券型代幣(security tokens)和實用代幣(utility tokens)等。但MiCA並非全部都管。依金融工具市場指令(MiFID: Markets in Financial Instruments Directive)和電子貨幣指令(EMD: Electronic Money Directive)二項指令,之前已被定義為金融工具或電子貨幣之加密資產,並不在此次MiCA的範圍內,故MiCA係監管第二金融工具市場指令(MiFID II)所未涵蓋之金融工具的加密資產,其是否適用取決於工具之內容,而非取決於用於發行工具的技術。

因此,MICA將監管以下3個子類別之加密資產 [3]
  1. 「實用代幣」(utility tokens):非金融目的發行,以數位方式提供對DLT網絡上可用之應用、服務或資源的接觸使用。
  2. 「資產參考代幣」(asset-referenced tokens):透過參考幾種法定貨幣、一種或幾種商品、加密資產或整筆之此類資產,來保持穩定的價值,隨後充當購買商品和服務的支付手段以及價值儲存手段。
  3. 「電子貨幣代幣」(e-money tokens):價值穩定的加密資產,僅基於一種法定貨幣,其功能類似於電子貨幣(在支付中取代法定貨幣),如歐盟指令2009/110/EC所定義。
 
MiCA監管之重點 -- 穩定幣
基於最近穩定幣(stablecoins) [4] 市場的崩盤事件(穩定幣本來是避免劇烈波動結果反而不穩定),再次顯示缺乏監管所面臨的風險。因此,穩定幣成為MiCA規管之核心焦點,所有的穩定幣都將受到歐洲銀管局的監管,該虛擬代幣係與現有資產如美元等掛鈎,像Tether USDT和Circle USDC穩定幣等,尤其是對於擁有超過1000萬用戶之穩定幣,或流通價值超過50億歐元資產儲備的穩定幣。儘管歐盟認為穩定幣加密市場相對小,但其仍將可能擾亂歐洲市場金融穩定。MiCA雖並未定義穩定幣,但其涵蓋通常被描述用於交換或支付目的之穩定幣,包含前述資產參考代幣和電子貨幣代幣。
 
MiCA特別要求穩定幣發行人,有義務維持1:1比率準備金和存款形式 [5],建立充足的流動性儲備金(liquid reserve)來保護消費者,以涵蓋所有可能之索賠並提供持有人永久贖回權(permanent redemption rights)。亦即每個穩定幣持有者在任何時候,都擁有向發行人主張之請求權,而且管理儲備金運作的規則,也將提供充足之最低流動性,即使交易所破產時,加密資產仍可從儲備金支持得到充分之保護。甚且,發行人在歐盟的實體存在也是發行的先決條件,譬如像前述資產參考代幣,發行人需在歐盟設立註冊之辦公室,以確保其對公眾提供的代幣受適當的監督。
 
MiCA規範穩定幣交易所和發行人,應保持充足儲備金以符合當大規模請求贖回時之所需,而增值大的穩定幣有每天交易量在2億歐元上限之限制,但這或將引發可行性之問題,因為Tether(USDT泰達幣)和Circle USD Coin (USDC)等市場領導之穩定幣的日交易量,各已高達481.3億和54億歐元。再者,如金額超過1千歐元的門檻,就交易所和個人擁有「非託管錢包」(un-hosted wallets)間的轉賬,即需要提報,然基於隱私這對於經常交易數位貨幣的加密愛好者而言,亦將衍生爭議。
 
MiCA發行人之白皮書監管
一如傳統金融業需要公布招股說明書,才能向公眾發行證券一樣,所有MiCA加密資產的發行人,都必須先發布包含核心資訊的白皮書,說明其特徵、權利義務、底層技術和項目。白皮書必須在發布前至少20天與當局分享,但無需獲得批准。一旦在發行人的網站上發布,就可以在整個歐洲經濟區(EEA: European Economic Area)行銷。
 
但如果產品滿足以下條件,則無需發佈白皮書:
  • 僅針對合格投資者或於每個成員國少於150名之投資者
  • 超過12個月不超過100萬歐元
  • 提供免費的加密資產,即「空投」(airdrops)(除非接受者必須提供個人資料或發行人從其他方賺取佣金或利益)
  • 發放挖礦獎勵
  • 發行以前在歐盟已經可用之加密資產(不包括穩定幣)
 
成員國還必須確保加密資產發行人,依其國內法對該白皮書之資訊負責。如消費者直接購買未上市的加密資產,將有14天的權利退出購買。由於DLT安全性和風險的複雜性,發行人必須確保擁有強大的網絡安全,來保護投資者的資金,否則成員國當局可暫停其發行。而如市場量超過重大門檻的穩定幣發行人和CASP,也有白皮書義務以及嚴格之盡職調查要求(due diligence)的約束。
 
至於沒有發行人之代幣如Bitcoin、Ethereum幣雖不受MiCA監管,但其交易平台亦需警告消費者與交易數位代幣相關之損失風險。對比特幣等數位資產之交易所,將要求其提供關於潛在風險的白皮書,並可能對誤導性內容承擔責任。
 
MiCA監管保護投資人與消費者
依前所述,MiCA監管涵蓋加密資產和穩定幣的發行人,以及加密資產的交易場所和持有資產錢包,目標是協調歐盟法規提供監管之確定性,加強保護加密資產之消費者和投資人,於維持金融之穩定外,同時培養歐盟以創新加密資產行業的吸引力。可見其創立重點之一係為補救目前對投資人保護不足之機制,使其獲得創新加密資產時防止被不法欺詐。故要求加密資產提供商遵照保護消費者之嚴格要求,在投資者喪失加密資產時承擔責任。如加密平台被認為未適當保護投資者,或威脅到市場完整性或金融之穩定,歐洲證管局即有權介入去禁止或限制加密平台作為。另外,當涉及某些加密交易時,監管機構還可採取減少其匿名性之措施;同時MiCA還涵蓋與交易或服務相關之任何類型的市場濫用行為,尤其是加密資產之市場操縱和內線交易。
 
MiCA暫不適用於NFT & DeFi
NFT非同質性代幣(Non-fungible tokens),一般係代表藝術品、音樂和視頻等之數位資產所有權,除非落入現有之加密資產類別,否則將被排除在MiCA規範之外。惟歐盟委員會在18個月內,將準備一項全面性評估確定是否需規範,並在必要時制定一項具體、對稱和橫向整合的立法提案,建立NFT制度以應付此類新市場的新興風險。
 
但需注意的是,加密資產發行人如提供具有「分割或片段」部分之所有權(fractional ownership)的NFT,或創造「集合式資產」(collection of assets)供人購買,或複製金融性工具(financial instrument)的NFT,仍將落入MiCA管轄範圍內,但一般的NFT則被排除在MiCA外。其背後思維是,允許藝術家和公司創造個人數位資產,然而NFT業者必須提供一份白皮書,解釋其產品是什麼、以及如何在區塊鏈上運行。
 
至於去中心化金融(DeFi: decentralized finance),目前基本上亦暫未納入,但由DeFi協議發行的加密資產,仍可能得為加密資產,因此這些資產相關活動的CASP,仍須遵守MiCA的相關要求,該規則手冊中有一審查條款,如有需要時可能會在日後制定特定之監管制度,歐盟在未來將有可能進一步立法來處理這些DeFi與NFT行業。
 
MiCA與反洗錢
歐盟在一項平行的立法協議中,將推動資金轉移條例(TFR: Transfer of Funds Regulation),這是一項反洗錢(AML: anti-money laundering)項目,歐盟將與金融行動特別工作組的建議保持一致,稱為加密旅行規則(Crypto Travel Rule)。根據TFR,對交易所帳戶之間,資金移轉的發起人和受益人之資料共享,未設定最低門檻,但對於從交易所帳戶到非託管錢包(unhosted wallets)的某些轉帳,將有要求,但非託管錢包之間的轉帳則不在規管範圍內。TFR預計將按照與MiCA相同的立法時間表進行,規範將在法律通過後18個月生效。
 
為避免與此立法重疊,MiCA不會重複該資金移轉規範的反洗錢規定,但MiCA要求歐洲銀管局負責,對於不合規CASP維持一項公共登記冊(public register)。當CASP之母公司位於歐盟反洗錢活動高風險之第三國名單上,以及出於稅務目的在歐盟非合作司法管轄區(non-cooperative jurisdictions)名單上的國家,將需依照歐盟反洗錢框架實施增強檢查,更嚴格的要求也可能適用於股東和CASP之在地化方面的管理。
 
MiCA之能源揭露與環保機制
基於虛擬幣挖礦之能源問題,MiCA要求加密資產市場的參與者申報有關環境和氣候資訊,揭露其能源消耗以及數位資產對環境的影響 [6]。歐洲證管局將就主要不利環境和氣候影響相關之資訊內容、方法和呈現方式,制定監管技術標準草案。在兩年內,歐盟委員會必須提供一份關於加密資產對環境影響的報告,並引入強制性之最低持續性標準,包括工作證明(PoW: proof-of-work)。而CASP與加密資產之發行人,除公佈有關環境影響的資料,還要揭露其使用之區塊鏈共識機制(blockchain consensus mechanism)類型,例如資訊檔案中的PoW或權益證明PoS(proof-of-stake)。歐洲證管局將制定進一步之措施,詳細說明這些應如何揭露。與此同時,歐盟委員會亦將撰擬一份報告,比較所提供之不同類型的區塊鏈技術,並提出政策選擇供決策者考量。
 
小結  歐盟加密資產之GDPR
MiCA是迄今為止先進的監管措施,推動歐盟加密創新監管之明確性,而MiCA對加密的意義,可能會像之前歐盟資料保護規範(GDPR)對隱私一樣,其設定出來的標準將對各國產生重要影響,確認歐盟已成為全球數位議題之監管標準制定者之領頭羊角色。
 
MiCA尚待歐盟理事會和歐洲議會批准才正式通過,該立法程序預計在2022年中完成,之後需要18個月將於2024年生效。即使這種速度略顯遲緩,其仍可能比世界上任何類似立法更早執行(美國證交會(SEC)還未正式監管加密貨幣,2022年5月才宣布計劃擴大SEC加密資產部門,計劃註冊和監管加密貨幣交易所),將使歐盟在推出針對加密市場的法律方面領先全球,然而這項領先之規範,對歐盟各種區塊鏈業務將有何衝擊,其究竟是促進創新還是扼殺創新,將受到密切關注。
 
MiCA這項具有里程碑意義的
監管規範,究竟是否將有效約束加密貨幣的「狂野西部」,時間將會證明。(6004字;圖1)

作者資訊:
陳家駿  台灣資訊智慧財產權協會 理事長 


 
參考資料:
Council of the European Union, Digital finance agreement reached on European crypto-assets regulation (MiCA). Council of the EU,2022/6/30
EU agrees on landmark regulation to clean up crypto ‘Wild West’. CNBC,2022/7/1
MiCA – EU reaches agreement on the crypto-assets regulation. Clifford Chance,2022/7/1
MiCA (Updated July 2022): A Guide to the EU’s Proposed Markets in Crypto-Assets Regulation. SYGNA,2022/7  
Understanding the Different Types of Cryptocurrency. SoFi,2022/7/12
穩定幣是什麼?算法穩定幣是什麼?穩定幣分哪些種類?幣學
Nomad、Solana怎麼了?最驚天動地的8月:盤點幣圈近期3大事件,幾乎「天天出大事」。TechOrange,2022/8/4
 
 
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[1] MiCA不適用於以下人員和實體:
• 歐洲中央銀行和作為貨幣或其他公共機構的成員國之中央銀行;
• 保險公司或從事再保險和再貼現(轉分保)活動的公司
• 在破產程序中行事的清算人或管理人,第42條的目的除外;
• 專門為其母公司、子公司或母公司的其他子公司提供加密資產服務的人;
• 歐洲投資銀行;
• 歐洲金融穩定基金和歐洲穩定機制;
• 公共國際組織
[2] ESMA將被授權營運一個加密黑名單,就任何不符合MiCA規定要求的CASP,可予以指名並警告投資者。這使得MiCA能將任何拒絕在歐盟成員國註冊,或故意規避須透過在法律之營運進行註冊的公司,都列入該黑名單。
[3] MiCA不適用符合以下條件之加密資產:
•金融工具(financial instruments) 見2014/65/EU指令第4(1)條第15點;
•電子貨幣(electronic money) 見2009/110/EC指令第2條第2點,除非它們符合本條例規
定的電子貨幣代幣之資格;
•存款(deposits) 見歐洲議會和理事會第49號 2014/49/EU指令第2(1)條第3點);
•結構性存款(structured deposits) 見2014/65/EU指令第4(1)條第43點);
•證券化(securitisation) 見歐洲議會和理事會第50號條例(EU) 2017/2402 第2條第1點)。
[4] 法幣抵押資產穩定幣如Tether USDT和Circle USDC、加密貨幣ETH或BTC抵押資產之穩定幣如DAI與演算法穩定幣如Luna幣。
[5] 由於需有1:1 的支持,論者謂這相當於禁止使用演算法穩定幣。
[6] 之前的提議還擬取消加密採礦,即鑄造新的比特幣和其他代幣單位之能源密集過程。然而,在三月份被立法者否決。

 
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