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孟山都與印度之棉花基改技術授權糾紛

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科技產業資訊室 (iKnow) - 朱子亮 發表於 2016年3月17日
由於印度市場日益重要,對於我國企業欲進入印度市場頗值得觀察與學習。本案例涉及:反壟斷、公眾利益、價格控制、強制授權、專利侵權、印度相關法律等議題。法律是政府保護本國市場的最後一道防線,同時,也是開放市場引進技術的重要工具。如何適時靈活善加利用,端看政府的智慧,權衡國際趨勢之下仍找出適合法律依據,做出對人民最有利之決策。

圖一、印度與孟山都棉花基改技術授權糾紛

美國知名農業生技研發公司孟山都(Monsanto),與印度國內多家棉花種籽研發公司、印度地方政府及聯邦政府,自2015年起就蘇雲金芽孢桿菌(Bacillus thurgingiensis,或稱蘇力菌,以下簡稱Bt)抗鱗翅目蟲害技術專利之授權權利金、相關輔助技術轉移及指導費用價格議題之糾紛,隨著地方政府立法控制棉花種籽零售價格動作而浮現。

孟山都公司所研發之Bt去蟲害技術,將蘇雲金芽孢桿菌特定基因與棉花種籽基因組結合,俾使經過基因改造之棉花種籽,其棉花作物具備針對棉鈴蟲(Bollworm)等鱗翅目類昆蟲之防蟲害性,有助於種植棉花農民減少或免除農藥使用。
 
孟山都於印度之營運模式,乃為與印度在地種籽研發公司Mahyco合資成立Mahyco Monsanto Biotech India公司簡稱MMBI),並將Bt等基改技術專利授權給MMBI,由後者再授權印度國內種籽公司並提供技術指導[1],協助研發各種Bt棉花種籽產品。印度種籽公司方面則支付給MMBI技術授權費用,以取得前述授權及技術指導。
 
由於,孟山都所研發之第一代Bt技術(商標名稱為Bollgard I),未曾在印度申請任何專利[2]。於是,MMBI乃將第一代Bt技術授權使用費及其他技術指導或轉移等費用,合併為“trait fee”或“fee for technology traits”之名義來收取(以下統稱:技術授權費用)。隨著鱗翅目昆蟲類抗藥性逐漸增強,孟山都研發了第二代Bt去蟲害技術Bollgard II[3],並就第二代Bt技術申請印度專利及商標。2009年3月20日,第二代Bt技術專利申請獲准為印度第232,681號專利,專利名稱為「抑制Mon15985棉花害蟲事件之基因序列组合物和檢測方法」(Cotton event Mon 15985 and compositions and methods for detection),所主張發明為一將挑選自蘇力菌之特定基因組加入棉花種籽基因組序列,以產生對鱗翅目昆蟲危害問題事件抵抗性之棉花植物、棉花組織和棉花種子。除印度之外,孟山都第二代Bt技術亦於美國、歐盟及中國大陸申請專利並獲得核可。儘管獲得印度專利,MMBI在授權第二代Bt技術方面,仍沿用前述形式,將專利權利金及其他相關技術協助費用合併為“trait fee來徵收。
 
圖二、孟山都棉花基改技術授權糾紛
 
 

一、印度地方及聯邦政府欲降低棉花種籽零售價格


孟山都與印度Bt技術授權費用爭議之導火線,在於Bt技術授權費用導致棉花種籽零售價格過高之問題。長期以來,孟山都公司向印度國內種籽研發公司提出之技術授權費用過於高昂,導致授權費用轉嫁後,棉花種籽零售價格大幅升高,印度主要產棉省份農民面臨直接衝擊,生計困難下導致自殺事件頻傳[4],故招致輿論反彈並演變為政治社會問題,迫使印度政府當局施壓調降種籽價格。印度主要產棉省份如古吉拉特邦(Gujarat),馬哈拉施特拉邦(Maharashtra)及安德拉邦(Andhra Pradesh)等,當地政府選擇透過邦內立法來控制棉花種籽零售價格上限,為印度國內種籽公司爭取權益之印度國家種籽協會(National Seed Association of India,NSAI),則多次向法院遞狀挑戰此些立法。最終,古吉拉特邦高等法院以與聯邦法律衝突為由推翻該邦立法,然孟買高等法院則維持馬哈拉施特拉邦之立法結果[5]。前述兩案上訴,目前仍由印度聯邦最高法院審理中。
 
儘管,印度地方政府嘗試透過立法來控制並降低棉花種籽價格,孟山都並未在印度國內直接販售Bt棉花種籽,僅為Bt技術授權人故前述舉措未能影響並降低孟山都Bollgard II技術之技術授權費用,同時孟山都方面亦拒絕印度國內棉花種籽公司降低授權費用之要求。政府強勢介入棉花種籽價格下,導致印度種籽公司面臨獲利萎縮之困境。
 

二、印度地方及聯邦政府要求大砍孟山都Bt專利技術授權費70%


印度地方政府立法要求降低棉花種籽價格,所帶給印度國內種籽公司之困境,隨後出現轉機。過去,印度地方政府曾經成功壓迫孟山都降低未申請專利之Bollgard I技術授權費用,以解決前述問題。然而,此次就已獲專利之Bollgard II技術之授權費用,孟山都之態度十分強硬。2015年5月11日,印度產棉省份特蘭迦納邦(Telangana)政府首先發佈行政命令,要求降低省內種籽研發公司支付孟山都之技術授權費用,並闡明前述授權費用,實質涵蓋了Bollgard II專利授權權利金以及相關技術指導等費用。特蘭迦納邦政府之行政命令,最終為孟山都向海德拉邦(Hyderabad)高等法院提起行政訴願而暫停執行[6]。2015年12月,印度聯邦政府農業部再次發佈「棉花種籽價格控制命令」(Cotton Seeds Price Order,以下簡稱CSPO),該命令明確說明,在印度政府控制棉花價格上限(每450克棉花種籽包價格上限為800盧比)之同時,亦要求大幅降低構成棉花種籽價格上限之其他費用,包括專利授權及其他相關技術或商業機密指導等費用。
 
印度農業部要求將每450克棉花種籽包163盧比之技術授權費用,大幅降低為43盧比,削減原先授權費用高達70%[7]。CSPO援引印度必需性商品法(Essential Commodities Act of 1955)第11條[8],其賦予印度聯邦及地方政府,在維持均等分配及公平價格供應等需要下,控制包含藥品、糧食農作物、糖等民生必需物品市場零售價格之權。該法雖賦予印度中央及地方政府控制棉花種籽在內等民生必需品價格之權力,然並未涵蓋亦未曾使用在技術授權費用等方面,是故引起必需性商品法是否賦予印度聯邦政府控制授權費用權力之法律爭議。對此,孟山都與其印度分公司選擇向德里高等法院提起行政訴願[9]。未來,法院裁決結果將對棉花種籽價格控制議題,以及印度地方及聯邦政府是否有權干預私人專利或技術授權費用之重大議題,產生決定性影響。
 

、印度安德拉邦政府要求中央政府就Bt專利發佈強制授權或撤銷專利權命令


2016年2月,印度產棉主要省份安德拉邦政府行文要求印度聯邦政府,以孟山都公司利用技術授權條款來壟斷棉花種籽市場並控制印度國內公司以收取高額權利金為由,依據印度專利法第92條規定發佈孟山都Bt專利強制授權命令[10]。印度專利法第84條規定,提供了基於公共利益考量而提供強制授權(compulsory license),以此來節制授權費用[11]而第92條內容則賦予印度聯邦政府在因應國家緊急狀態、高度迫切需求或滿足非商業性公共目的等事由下,可宣佈一特定專利技術必須提供強制授權。該條款與前述84條規定之主要差異,在於第84條內容規定強制授權要求人負有舉證責任,而顯然地,舉證證明國家緊急狀態存在等幾項要件絕非易事。相較之下,第92條規定僅需印度聯邦政府調查及認定某專利技術是否必須提供強制授權,並免除特定第三方舉證需要。儘管如此,2013年間,印度聯邦政府曾經因應印度衛生健康部要求,評估是否援引第92條規定就治療癌症相關藥品專利發佈強制授權命令,結果並未成功[12]。前述個案顯示,印度聯邦政府是否將同意安德拉邦當局強制授權要求尚無肯定結論,仍有待後續觀察。
 
安德拉邦政府亦要求聯邦政府依據印度專利法66條,以孟山都從事違害公眾惡意行為及維護公共利益為由,撤銷孟山都Bt技術專利權。該法規定,聯邦政府在舉行聽證會後將透過官方公報宣佈是否撤銷專利。儘管印度聯邦政府過去曾經動用1970年專利法66條來廢止幾項專利,然過去個案之事由皆涉及專利適格或有效性方面之顯著爭議。鑒於孟山都Bt專利並無存在前述爭議,且一國家以非技術性事由來單方廢止某項受多國核准之專利發明,將可能導致智慧產權國際爭議並阻礙國際投資及合作,故印度聯邦政府接受前述提案之可能性不大。
 

四、孟山都對印度國內種籽公司拒絕支付授權費抵制行為 發起專利侵權訴訟


在印度政府強迫降低棉花種籽價格下,印度國內種籽公司紛紛要求孟山都降低Bt專利技術授權費用。孟山都引用授權協議條款,以每單位最低技術授權費用為硬性規定為由(依據Bt棉花種籽零售價格來上調整增加),拒絕降低費用。對此,以Nuziveedu Seeds為代表之印度8大棉花種籽研發公司,最終選擇拒絕支付將近40億盧比技術授權費用來抵制孟山都[13]。孟山都終止與前述公司之授權協議,並對8家公司在德里高等法院發起專利及商標侵權訴訟,以及在孟買高等法院發起仲裁程序[14] [15][16]。目前,德里高等法院於20162月發佈臨時禁制令,禁止Nuziveedu公司販售201511月後所生產之Bt棉花種籽,同時亦須支付給孟山都11月以前所生產種籽庫存之授權費用[17]。上述案件目前仍審理中。
 

五、印度競爭委員會對MMBI授權情形 進行反壟斷調查


在Nuziveedu Seeds等印度種籽研發公司投訴下,印度競爭委員會(Competition Commission of India,CCI)對代表孟山都在印度進行技術授權業務之MMBI發起反壟斷調查。印度反壟斷調查程序分為兩階段,第一階段中,CCI將判定相關初步證據(prima facie case)是否證明受調查對象確實存在違反競爭法行為,倘若前述調查結果為是,則將由CCI主委辦公室(Office of Director General)負責並進行第二階段調查,包括召開聽證會以及發佈最終調查結果;倘若前述第一階段調查結果為否,則將終止調查。
 
CCI於2016年2月10日發佈第一階段調查結果[18],認定MMBI確實對於印度全境內Bt去蟲害技術及Bt棉花種籽產品之上游授權及製造以及下游市場販售等領域具有主宰地位,另一方面,CCI亦認定MMBI與印度國內種籽公司所簽署協議之單方終止授權條款過於嚴苛、有欠合理且不符合保護智財本意,此些條款包含被授權人在使用競爭對手技術來研發新種籽之前必須告知孟山都,孟山都在印度政府立法變更授權費用等情形或保護市占率等需求下可任意終止授權、以及被授權人在終止授權後必須立即停止販售並銷毀所有使用授權技術研發之種籽產品,CCI認為前述終止授權條款之意圖在於影響及控制下游市場,故構成濫用市場主宰地位。除初步認定孟山都濫用市場主宰地位之外,CCI亦認為孟山都與印度國內種籽研發公司之授權協議條件阻礙或嚇阻被授權人與孟山都競爭對手進行合作,故具有反市場競爭效果。依據前述結論,CCI第一階段結果初步認定孟山都合資公司MMBI違反印度競爭法第3及第4條[19]。目前,CCI尚未完第二階段調查,本案調查結果,將對未來外國企業對印度國內公司進行技術授權或技轉等方式等構成顯著影響。
 

六、評析


印度聯邦及地方政府欲透過立法及行政命令等方式來降低棉花種籽價格,至今乃逐漸演變為印度政府當局欲管控美國孟山都生技公司基改技術授權費用之爭議。除印度當局欲限制前述授權費用之外,印度國內棉花種籽公司在面臨獲利萎縮之不利處境下,亦拒絕支付授權費用給孟山都以圖抵制。前述背景突顯了價格控制、強制授權及反壟斷三項議題於印度法律框架下之運作情形及問題,茲討論如下:
 
第一項議題:印度聯邦及地方政府欲透過立法或行政命令發佈來管控屬於私人授權契約中授權費用條件之適法性。
儘管印度必需性商品法第11條內容,賦予印度中央及地方政府調控民生必需品物價之權力,然其中並未涵蓋基改技術專利權利金和相關技術指導及轉移等費用,故就印度國內法律規定而言,印度聯邦政府及特蘭迦納邦等印度地方政府之作法,顯然有違法之虞。對此,印度國會或可對必需性商品法進行修法,以為政府管控授權費用取得正當法源依據,或由印度政府基於惡意危害公共利益等事由宣佈撤銷Bt技術專利,然而此些較激進方法,將可能對外國企業至印度投資發展及智財制度健全性等方面造成顯著負面衝擊,故較為合理可行之方案,為引用印度專利法中之強制授權條款,藉此重新談判並降低技術授權費用。
 
第二項議題:CCI對於孟山都合資公司MMBI技術授權業務發起反壟斷調查以及第一階段調查結果之相關疑義。
作為申訴方之印度國內種籽研發公司,必須舉證孟山都濫用市場主宰地位行為,確實導致其他競爭對手無法進入印度基改及非基改技術市場或,與孟山都在前述市場內競爭。就作為初步證據之事實情況而言,儘管孟山都在印度確實具有超過九成Bt技術市場市占率,然而並未影響印度國內種籽研發公司自由尋找及選擇與其他國外競爭對手合作,來獲得可取代孟山都Bt技術之其他方案,同時在不使用孟山都Bt去蟲害技術下,此些種籽公司亦仍具生存能力;印度農民仍可使用非Bt棉花種籽並搭配農藥使用來種植棉花,故Bt技術並非完全無可取代,同時孟山都目前僅就第2代Bt技術申請專利,印度國內種籽研發公司仍可使用授權價格較低廉之第1代Bt技術來研發棉花種籽新物種。CCI調查結果中所述之不合理終止授權條款,實亦常見於一般技術轉移協議中,而當前孟山都針對8家主要種籽公司之終止授權作法,乃主要由於前者拒絕支付技術授權費用所致,且除前述8家公司外,孟山都尚維持與40餘家較小規模種籽研發公司之技術授權關係,故棉花種籽市場之競爭情形仍然顯著存在,並無保護或壟斷市場之具體意圖及結果。針對前述爭議問題,CCI第一階段調查報告中並未提供任何分析討論或說明,孟山都是否真正具有市場主宰地位並濫用前述地位,似仍存在討論空間。
 
第三項議題:孟山都Bt技術之重要性,是否符合印度專利法中之強制授權適用要件。
顯然,鑒於過去印度衛生部治療癌症藥方闖關失敗之個案[20],孟山都Bt技術授權問題對於印度農民種植棉花之直接影響,或導致印度國內種籽公司獲利下降,此些問題似乎不足以和印度國家安全或緊急狀態畫上等號,故相關事實情況是否符合強制授權門檻,仍存在爭議空間;而就公共利益考量方面,是否支持強制授權主張,鑒於目前僅8家印度國內公司反對並抵制孟山都授權費用條件,其餘尚約有40家公司仍選擇維持授權,故主張強制授權之當事人,或可能需要尋找其他更有利事證,來主張強制授權作法符合印度國內多數個體利益。
   
總結上述,印度中央及地方政府當局與國內種籽研發公司,當前對於孟山都授權費用議題之強勢處置及作法,一定程度上反映了國際社會對於基改農作物之普遍不信任感,以及印度舉國對孟山都之仇視情緒,相關主因在於基改作物在防治病蟲害等方面具有高度針對性,故較原始物種更易受到環境氣候變遷或新型病蟲害影響出現而喪失預期效用並導致歉收。而Bt等基改技術授權費用亦直接影響了屬於重要民生必需品之棉花或其他糧食作物種籽價格,並導致引發重要農業省份民怨及相關社會問題。也由於印度棉花種植對孟山都基改技術之依賴,逐年加深[21]而深受其害。印度政府就此次調降授權費用議題之態度及處置結果,或將顯著不利於國內棉業發展、其他國家及國際企業公司對於該國智慧財產及技術轉移相關法治及管理之觀感及信心,諸如近期孟山都即威脅將全面退出印度市場[22]。所以,印度政府在維持既有強硬立場下,找出適合法律依據做出對人民最有利之決策。(6060字;圖1)
 
 
參考資料(以孟山都官網、印度官方及媒體報導資料為主):
[1] Company Info: Mahyco Monsanto Biotech (India) Private Limited (MMB)
http://www.monsanto.com/global/in/whoweare/pages/mahyco-monsanto-biotech-private-limited.aspx
[2] ‘Bt cotton: Govt admits Monsanto never had patent in India’, The Times of India City, Aug 26, 2015:
http://timesofindia.indiatimes.com/city/nagpur/Bt-cotton-Govt-admits-Monsanto-never-had-patent-in-India/articleshow/48674689.cms
[3] History of Bollgard Cotton - Bollgard Cotton Timeline:
http://www.monsanto.com/improvingagriculture/pages/history-of-bollgard-cotton.aspx
[4] Rising number of farmer suicides in rural India, UCLA International Institute, November 5, 2014
http://www.international.ucla.edu/institute/article/145702
[5] ‘Bombay HC upholds Maharashtra Seed Act, delivers blow to industry’, The Economic times, Oct 1, 2013:
http://articles.economictimes.indiatimes.com/2013-10-01/news/42576338_1_seed-industry-mahyco-monsanto-biotech-seed-companies
[6] ‘Monsanto gets stay on Bt cotton royalty cut’, The Hindu BusinessLine, May 21, 2015:
http://www.thehindubusinessline.com/economy/agri-business/monsanto-gets-stay-on-bt-cotton-royalty-cut/article7231925.ece
[7] ‘Govt cuts Bt cotton royalty fees by 74%’, Livemint, March 16, 2016:
http://www.livemint.com/Politics/NdDYRxsayfh2655qOqy7mI/Centre-notifies-Bt-cotton-seed-prices-slashes-royalty-fees.html
[8] Essential Commodities Act of 1955:
http://seednet.gov.in/PDFFILES/Essential_Commodity_Act_1955(No_10_of_1955).pdf
[9] ‘Delhi High Court refuses stay in Monsanto’s plea against Centre’s cotton price control order’, Feb 5, 2016:
http://articles.economictimes.indiatimes.com/2016-02-05/news/70373756_1_seed-companies-mahyco-monsanto-biotech-india-bt-cotton-seeds
[10]. ‘Andhra Pradesh to centre: invoke compulsory licence or cancel Bt cotton patent’, Livemint, March 15, 2016:
http://www.livemint.com/Politics/g5n1dPrPqEcrhGPgOfb11L/Andhra-Pradesh-to-centre-invoke-compulsory-licence-or-cance.html
[11] The Patent Act of 1970:
http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=128092
[12] ‘Compulsory licence likely for three cancer drugs’, The Economic Times, Jan 14, 2013:
http://articles.economictimes.indiatimes.com/2013-01-14/news/36331897_1_compulsory-licence-indian-patent-act-patent-controller
[13] ‘Falling Crop Prices: Double whammy for cottonseed companies’, The Indian Express, July 2, 2015:
http://indianexpress.com/article/india/india-others/falling-crop-prices-double-whammy-for-cottonseed-companies/
[14] ‘Monsanto India JV Sues 8 Domestic Seed Firms’, Press Trust of India, October 18, 2015:
http://profit.ndtv.com/news/corporates/article-monsanto-india-jv-sues-8-domestic-seed-firms-1233653
[15] ‘Monsanto, cotton seeds firms at war’, Business Standard, October 20, 2015:
http://www.business-standard.com/article/companies/monsanto-cotton-seeds-firms-at-war-115101901068_1.html
[16] ‘Monsanto India JV sues 8 seed cos over Rs 400-cr trait fees’, The Hindu BusinessLine, October 18, 2015:
http://www.thehindubusinessline.com/economy/agri-business/monsanto-india-jv-sues-8-seed-cos-over-rs-400cr-trait-fees/article7776954.ece
[17] ‘HC stops Indian seed co from selling Bt cotton under Monsanto brand’, Business Standard, Feb 20, 2016:
http://www.business-standard.com/article/current-affairs/hc-stops-indian-seed-co-from-selling-bt-cotton-under-monsanto-brand-116021901129_1.html
[18] COMPETITION COMMISSION OF INDIA Reference Case No. 2 of 2015 & Case No. 107 of 2015(CCI第一次調查結果報告):
http://www.cci.gov.in/sites/default/files/Ref%2002-2015%20and%20107-2015%20-26%281%29%20order_10.02.2015.pdf
[19] Competition Act of 2002:
http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf
[20] 'Health ministry ups ante against patents', The Times of India, July 23, 2013:
http://timesofindia.indiatimes.com/business/india-business/Health-ministry-ups-ante-against-patents/articleshow/21262080.cms
[21] Bhagirath Choudhary & Kadambini Gaur, "Biotech Cotton in India, 2002 to 2014 - Adoption, Impact, Progress & Future", International Service For the Acquisition of Agri-biotech Applications (ISAAA), 2015:
https://www.isaaa.org/resources/publications/biotech_crop_profiles/bt_cotton_in_india-a_country_profile/download/Bt_Cotton_in_India-2002-2014.pdf
[22] 'GMO giant Monsanto threatens to pull out of India over royalty fees cut', Asian Correspondent, March 7, 2016:
https://asiancorrespondent.com/2016/03/gmo-giant-monsanto-threatens-to-pull-out-of-india-over-royalty-fees-cut/ 



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